|
|
Умови та правила застосування урядами надзвичайних заходів захисту від імпорту
|
Сучасні тенденції розвитку системи регулювання світової економіки зумовлюють більшу недискримінаційність, прозорість і прогнозованість торговельно-економічних відносин між держа-вами, ніж на попередніх етапах розвитку міжнародної торгівлі. Національні економічні системи стають відкритішими для пропозиції іноземних товарів і послуг, залежними від кон’юнктури відповідних світових товарних ринків, об’єктивно інтегрованими до світової торговельно-економічної системи. Тому уряди країн при розробці та впровадженні економічної стратегії, особливо торгової політики, повинні враховувати тісний взаємозв’язок між процесами, які відбуваються в національній економіці та в глобальному економічному середовищі. В сучасних умовах держава не може досягти цілей соціально-економічного розвитку без виваженої торгової політики, реалізація якої передбачає застосування урядами комплексу інструментів зовнішньоторговельного регулювання.
На попередніх етапах розвитку міжнародної торгівлі націона-льні торгові політики меншою мірою були взаємозалежні і прак-тично повністю визначалися курсом національних урядів, які віддавали перевагу або протекціонізму, або вільній торгівлі, а то-чніше — лібералізації торговельного режиму. Відповідно до цьо-го в міжнародних торговельно-економічних відносинах виокрем-люють два основні типи зовнішньоторговельних політик — ліберальну та протекціоністську. Ліберальна торгова політика уряду спрямована на розширення свободи економічних дій і зняття обмежень на діяльність у сфері міжнародної торгівлі для національних суб’єктів господарювання, а також спрощення дос-тупу на внутрішній ринок для зарубіжних суб’єктів. Завдяки лі-беральній торговій політиці стимулюється конкуренція, що, в свою чергу, викликає розвиток виробництва, прискорення науко-во-технічного прогресу та економічне зростання в довгостроко-вому періоді.
Проте нерівномірність економічного розвитку країн, необхід-ність урахування в економічній стратегії національних інтересів, підвищення конкуренції на світових товарних і реґіональних рин-ках зумовлюють застосування урядами протекціоністських полі-тик або окремих протекціоністських заходів.
Протекціонізм як державна політика захисту внутрішнього ринку від іноземної конкуренції є протилежним напрямом дій уряду в торговельно-економічній сфері. Економічну, політичну та організаційну сутність сучасного протекціонізму доцільно розглядати в контексті його основних форм (схема на рис. 4).
Рис. 4. Систематизація форм протекціонізму [19, с. 274]
Вся історія формування та розвитку системи регулювання мі-жнародних торговельно-економічних відносин є процесом попе-ремінного превалювання ліберальних та протекціоністських тен-денцій у формуванні національних торгових політик. Так, після підписання в 1947 р. Генеральної Угоди з тарифів і торгівлі та до кінця 60-х років у світовій економіці переважали тенденції лібе-ралізації торговельних відносин між країнами. Але, починаючи з 70-х років, спостерігається вияв зворотньої тенденції, коли краї-ни почали активно застосовувати кількісні обмеження, підвищені ставки мита, субсидування національних виробників і експорте-рів, інші нетарифні заходи.
Зрозуміло, що державне втручання та захист національної економіки завжди зумовлені конкретними економічними, соціа-льними і політичними цілями. Такими стандартними цілями є: зниження рівня безробіття та соціальної напруженості в суспіль-стві; необхідність створення сприятливих умов для розвитку мо-лодої або важливої для національної економіки галузі чи сфери діяльності; прискорення структурної перебудови, розвитку про-мисловості та експортних виробництв; стимулювання припливу прямих іноземних інвестицій; досягнення певних політичних ці-лей. Обґрунтуванням необхідності застосування протекціоністських заходів виступає, як правило, не одна мета, а комплекс цілей.
Після створення міжнародної торговельної системи, утвер-дження на практиці положень ГАТТ можливості національних урядів щодо застосування протекціоністських заходів були знач-ною мірою обмежені. Але відомо, що саме внаслідок таких дій сільське господарство та виробництво текстилю й одягу практи-чно вийшли з-під дії основних положень ГАТТ.
У документах ГАТТ була передбачена можливість застосу-вання захисних заходів, що обмежують імпорт певного товару. Так, Стаття ХІХ «Надзвичайні дії щодо імпорту окремих товарів» дозволяє країнам застосовувати обмеження імпорту з метою захисту специфічних видів виробництва від непередбачених або несподіваних обставин, які виникли в результаті заходів, спрямованих на лібералізацію торгівлі [1, с. 466—467].
Згідно з цим країна-імпортер може застосовувати захисні за-ходи по відношенню до певного товару (включаючи відкликання чи зміну тарифної поступки або часткове припинення виконання зобов’язання, у тому числі й у рамках преференційних угод) піс-ля встановлення того, що імпорт товару зростає в значних обся-гах, збільшення імпорту відбулося в результаті непередбачених обставин та завдає або загрожує завдати серйозної шкоди вітчиз-няним виробникам аналогічних чи безпосередньо конкуруючих товарів.
Фактично ця стаття дала можливість країнам уникати вико-нання принципових положень ГАТТ і застосовувати заходи об-меження імпорту за певних обставин та умов. Крім того, дореч-но нагадати, що обмеження імпорту можна було досягти також шляхом застосування інших статей ГАТТ, які мовлять про різні обставини та умови обмеження: обмеження імпорту у зв’язку з платіжним балансом (Стаття ХІІІ); право найменш розвинутих країн застосовувати тарифні та інші обмеження імпорту (Стаття XVIII); захисні заходи у зв’язку із забезпеченням суспільної безпеки та охорони здоров’я (Стаття ХХ); переговори щодо змі-ни розкладів тарифів поступок ГАТТ (Стаття XXVII); незасто-сування Генеральної угоди між окремими сторонами (Стаття ХХХV).
Враховуючи те, що застосування заходів обмеження імпорту було можливим лише на недискримінаційній основі, країни стали віддавати перевагу двостороннім домовленостям про добровільні експортні обмеження (ДЕО) або про впорядкування торгівлі, а не офіційним і прозорим процедурам отримання права на захисні заходи, які були передбачені ГАТТ. Добровільне обмеження експорту, по-перше, не є добровільними, оскільки запроваджується під загрозою застосування імпортером санкцій такого характеру, економічні та політичні наслідки яких будуть катастрофічними для країни-експортера; по-друге, фактично є обмеженням імпорту товарів, перенесеним з кордонів імпортуючої країни на кордони країни-експортера; по-третє, є однією з форм обмежувальної ділової практики; по-четверте, порушує принцип недискримінації в торгівлі. Оскільки ДЕО стосувались імпорту лише з певних країн, то вони порушували правило недискримінаційного застосування обмежень.
Використання таких «сірих», або «тіньових», заходів (назва-них так тому, що ДЕО не мають правового закріплення в ГАТТ) деякими розвинутими країнами, наприклад, США та членами Європейського Союзу, почастішало в останні три десятиріччя. Уряди цих країн у деяких випадках самі спонукали чи підтриму-вали ініціативу галузей щодо застосування добровільних експор-тних обмежень і співпраці в такий спосіб зі своїми партнерами в країнах-експортерах на взаємовигідних умовах. Експертами СОТ підраховано, що 1995 року, коли СОТ розпочала роботу, існувало понад 200 двосторонніх та багатосторонніх угод щодо ДЕО. Вони стосувалися широкого спектра товарів, починаючи з сільськогосподарських продуктів (скажімо яловичини), простих товарів (таких, як шкіра і хутро, глиняний посуд, порцеляна) і до складних з погляду виробництва товарів (телевізійне устаткування, автомобілі) [22, с. 135].
Все це зумовило необхідність розробки та ухвалення в ході Уругвайського раунду багатосторонніх торговельних переговорів щодо Угоди про захисні заходи, яка увійшла до пакета документів Додатку 1А: «Багатосторонні угоди з торгівлі товарами». В преамбулі до Угоди про захисні заходи зазначено, що її метою є: необхідність зробити зрозумілими і закріпити принципи ГАТТ 1994, а надто принципи Статті ХІХ «Надзвичайні заходи з імпорту окремих товарів»; відновити багатосторонній контроль за захисними заходами та виключити заходи, що не підпадають під такий контроль; підвищити, а не обмежити конкуренцію на міжнародних ринках [8, с. 292].
Розглянемо докладніше положення цієї Угоди. Передусім Угода встановлює правила застосування захисних заходів, які передбачені у Статті ХІХ ГАТТ 1994, а це означає, що такі за-ходи можуть мати форму тарифів, які підвищуються понад рі-вень, на котрому вони були зв’язані, або кількісних обмежень. При цьому всі заходи мають застосовуватися на основі режиму найбільшого сприяння незалежно від джерел імпортування про-дукції.
Захисні заходи визначаються як термінові дії уряду для забез-печення своєчасного захисту національних виробників від непе-редбачених коливань імпорту, викликаних змінами ринкової кон’юнктури та конкурентного середовища (наприклад, внаслі-док зменшення чи усунення тарифів або інших поступок). У разі, коли імпортні коливання загрожують завданням серйозної шкоди національним виробникам, уряд країни може застосовувати захи-сні заходи для того, щоб національне виробництво мало певний час для пристосування до нових умов конкуренції.
Оскільки на момент набуття чинності Угодою про захисні за-ходи країни мали дво- та багатосторонні угоди з ДЕО, від них вимагається поступова ліквідація цих тіньових заходів. Крім то-го, країни—Члени СОТ не повинні «вимагати, вживати або збері-гати будь-яких добровільних обмежень експорту, домовленостей щодо заходів зі збуту товарів або інших таких заходів відносно імпорту чи експорту», а також «заохочувати або підтримувати прийняття чи збереження державними підприємствами неурядо-вих заходів, рівноцінних» надзвичайним діям щодо імпорту окремих товарів [8, с. 297—298].
Захисні заходи можуть застосовуватися до імпортованих то-варів незалежно від їх походження, але їх застосування припус-кається лише в тому разі, якщо імпортер визначив, що певний товар «імпортується на його територію у такій збільшеній кількості, в абсолютному або відносному виразі до вітчизняного виробництва, і на таких умовах, що завдає або загрожує завдан-ням серйозної шкоди галузі вітчизняного виробництва аналогіч-них товарів або товарів, що безпосередньо конкурують з імпор-тованими» [8, с. 292].
В цьому визначенні принциповими для застосування захисних заходів є поняття «серйозна шкода», «загроза серйозної шкоди» та «галузь вітчизняного виробництва». Ці поняття визначені в Статті 4 «Визначення наявності або загрози серйозної шкоди»:
― під серйозною шкодою розуміють значне загальне погір-шення становища в галузі вітчизняного виробництва;
― під загрозою серйозної шкоди розуміють таку серйозну шкоду, яка є явно неминучою внаслідок збільшення імпорту чи зміни умов імпортування;
― під галуззю вітчизняного виробництва розуміють всю су-купність виробників аналогічних або безпосередньо конкурую-чих товарів, або групу таких виробників, якщо сукупний обсяг виробництва ними аналогічних чи безпосередньо конкуруючих товарів становить основну частку загального вітчизняного виро-бництва цих товарів.
Серйозна шкода, загроза серйозної шкоди та можливість іден-тифікувати виробників як галузі вітчизняного виробництва вста-новлюються в ході розслідування, порядок проведення якого ре-гулюється Статтею 3 «Розслідування» та Статтею 4 «Визначення наявності або загрози серйозної шкоди» [8, с. 293—294].
В Угоді передбачено, що Члени СОТ повинні створити (приз-начити) відповідні органи, компетенцією яких буде проведення розслідування та санкціонування (або ні) застосування відповід-них захисних заходів.
Ініціаторами початку такого розслідування можуть бути як самі уряди, так і представники промисловості, якщо їх колективний внесок становить більшу частину загального національного виробництва продукції, щодо якої планується вжиття захисних заходів. У світовій практиці розслідування розпочинається, як правило, на підставі подання виробником заяви (скарги) в орган проведення розслідування. Поширеною є практика ініціювання захисних заходів відповідними галузевими чи реґіональними спілками (асоціаціями) виробників від їх імені. Такі заяви містять, крім прохання провести розслідування щодо можливості вжиття захисних заходів, аргументацію того, що збільшені обсяги імпорту завдають (або неминуче можуть завдати) серйозної шкоди національним виробникам. Такі аргументи мають бути проілюстровані даними щодо втрати прибутку, скорочення виробництва, недовикористання виробничих потужностей, скорочення робочих місць тощо.
Прийнявши відповідну заяву, органи з проведення розсліду-вання повинні зробити публічне повідомлення про початок розс-лідування та організувати громадські слухання або інші заходи для надання можливості імпортерам, експортерам й іншим заці-кавленим сторонам висловити свою позицію. Ці органи парале-льно мають аналізувати погляди та коментарі щодо запропонованих захисних заходів з метою забезпечення їх відповідності інтересам громадськості. Задля забезпечення прозорості і гласності процедури розслідування ці органи мають публікувати дані про хід розслідування, звіти та остаточні висновки, які, власне, можуть санкціонувати чи ні вжиття захисних заходів. Дозвіл на вжиття відповідних заходів видається тільки після того, як у результаті оцінки всіх відповідних фактів та чинників буде встановлено наявність очевидного зв’язку між зростанням обсягів імпорту та існуванням серйозної шкоди або її загрози галузі націо¬нального виробництва. Застосування захисних заходів забороняється органом розслідування, якщо встановлено, що проблеми, від яких потерпає відповідна галузь, не є результатом збільшення імпорту, а зумовлені дією інших чинників (наприклад, зміною параметрів попиту на продукцію, появою товарів-замінників).
Слід зазначити, що дозволене вжиття захисних заходів також має певні межі, зумовлені, як було наголошено в преамбулі до Угоди, необхідністю збільшення, а не обмеження конкуренції на міжнародних ринках, а також стимулюванням реструктуризації в ураженій промисловості.
Основні правила застосування захисних заходів проти збіль-шеного імпорту:
― заходи повинні застосовуватися лише в тому обсязі, який є необхідним для запобігання чи ліквідації серйозної шкоди та за-безпечення пристосування галузі до повних конкурентних вимог, і не мають перевищувати його;
― заходи повинні застосовуватися тільки протягом певного періоду, який дасть можливість ураженій промисловості присто-суватися до підвищення конкуренції після відміни захисту;
― конкретний тип захисних заходів (підвищення зв’язаних тарифних ставок або запровадження кількісних обмежень на ім-порт), які санкціонуються до вживання, визначається органами проведення розслідування;
― застосування кількісних обмежень до основних експортерів у вигляді розподілених квот дозволяється після проведення кон-сультацій з країнами-постачальниками, оскільки їхня квота вста-новлюється залежно від їхньої частки в загальному обсязі імпор-ту протягом попереднього репрезентативного періоду; під час розподілу часток на цій основі в рівній мірі мають братися до уваги експортні інтереси нових постачальників;
― захисні заходи мають застосовуватися на недискримінацій-ній основі щодо імпорту з різних джерел.
Стосовно останнього правила слід зазначити, що у виняткових ситуаціях Угода дозволяє країнам—Членам СОТ відходити від правила недискримінації та застосовувати обмеження у вигляді квот тільки до однієї або деяких країн, якщо імпорт з цих країн «збільшився у непропорційному розмірі відносно загального обсягу імпорту даного товару за репрезентативний період» [8, с. 294]. Однак застосовувати такі обмеження члени СОТ можуть лише після відповідних консультацій та ухвалення цього рішення країни-імпортера Комітетом із захисних заходів, який створено згідно з Угодою про захисні заходи.
Одним з правил застосування захисних заходів є обмеження термінів їх тривалості. Так, вони вимагають, щоб:
― захисні заходи, що були в силі на 1 січня 1995 року, коли угода набрала чинності, були припинені через 8 років, або до 1 січня 2000 року, залежно від того, що настане пізніше;
― максимальний початковий період вживання захисного заходу дорівнює 4 рокам. Цей початковий період може бути продовжений максимум до 8 років (10 років для країн, що роз-виваються).
З метою допомоги враженій промисловості в підготовці до конкуренції, що зросте після остаточного зняття захисних захо-дів, Угода встановлює, що будь-який захід тривалістю понад два роки повинен поступово лібералізуватися. Також мають прово-дитися проміжні перегляди заходів тривалістю понад три роки задля вивчення можливості їх скасування чи прискорення лібера-лізації.
Угода також не дозволяє країнам обходити часові обмеження щодо захисних заходів через заборону повторного вживання за-хисту тієї самої продукції на період, що дорівнює тривалості по-переднього. Крім того, за жодних обставин захисний захід не може повторно застосовуватися протягом двох років після закін-чення терміну дії попереднього. Водночас тимчасові заходи, які вживалися протягом шести місяців або менше, можуть бути вжи-ті знову через один рік за умови, що захід не вживатиметься двічі щодо тієї самої продукції протягом п’яти років. Країни, що розвиваються, мають сприятливіший режим і можуть знову вживати заходів стосовно тієї самої продукції після періоду, що дорівнює половині терміну дії попереднього заходу (але не протягом періоду, меншого за два роки).
Угодою про захисні заходи передбачені спеціальний і дифере-нційований режими стосовно країн, що розвиваються. Імпорт з таких країн не підлягає захисним заходам, якщо його частка в ім-порті відповідної продукції до країни, що вживає заходів, стано-вить менше 3 %. Цей виняток не поширюється на країни, що роз-виваються, з індивідуальними частками, меншими від 3 %, але які колективно набирають понад 9 % імпорту.
Застосування країною-імпортером захисних заходів, безумов-но, викликає у країни-експортера певні труднощі зі збутом своєї продукції. З метою дотримання принципу недискримінації в тор-гівлі Угодою про захисні заходи вимагається, щоб країна-імпортер, яка вирішила вжити захисних заходів, надала пропози-ції адекватної торговельної компенсації країнам-експортерам, чиї експортні інтереси можуть постраждати від дій імпортера. Така компенсація, як правило, має форму поступки у вигляді скоро-чення тарифів з боку країни, яка бажає вжити захисних заходів, країнам, чия торгівля підлягає обмеженню, стосовно іншої ціка-вої для них експортної продукції.
Якщо ж не вдається досягти згоди щодо адекватної торгове-льної компенсації між країною, що застосовує захисні заходи, та постраждалими країнами-експортерами, то країни-експортери можуть здійснити заходи у відповідь, тобто припинити поступки або інші зобов’язання щодо країни-імпортера, яка застосовує за-хисний захід.
На завершення слід зазначити, що до захисних торгових захо-дів також належать антидемпінгові та компенсаційні процедури й мита, а також субсидії. Але в практиці торговельно-економічного регулювання заходи захисту від імпорту застосовуються країнами значно менше, ніж субсидії та антидемпінгові і компенсаційні мита. Це пов’язано з двома основними обставинами: по-перше, запровадження заходів захисту від імпорту потребує консультацій і узгоджень (тобто переговорного процесу) з країнами-експортерами та Комітетом із захисту, чого уряди намагаються, як свідчить практика, уникати; по-друге, використання цих заходів потребує пропозицій адекватної торгової компенсації для вражених експортних країн, що ставить уряди в ситуацію необхідності пошуку іншої галузі або виробництва для її лібералізації (а отже, й підвищення рівня конкуренції) в межах вимог торгової компенсації. Таким чином, застосування захисних заходів може викликати ланцюгову реакцію необхідності захищати національ-них товаровиробників. З іншого боку, незастосування таких за-ходів може призвести до зникнення галузі внаслідок її неконку-рентоспроможності. Зрозуміло, що готових рецептів у таких си-туаціях немає, а тому такі рішення цілком залежать від торгове-льної політики національних урядів.
|
|
|