|
Однією з важливих умов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядуван- ня. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята 15 жовтня 1985 року, передбачала відокремлення місцевих орга-нів самоврядування від державної влади, повну незалежність і самостійність у здійсненні покладених на них функцій у межах їх компетенції. Ураховуючи загальносвітові та європейські тенденції суспіль-ного розвитку та спираючись на Закон СРСР «Про загальні заса-ди місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» від 9 квітня 1990 року, в Україні 7 грудня 1990 року, уперше се-ред республік колишнього СРСР, ухвалюється Закон «Про місце-ві ради народних депутатів Української РСР та місцеве самовря-дування». Цей закон створив правове підґрунтя для впровад-ження і розвитку системи місцевого самоврядування. У цьому законі значна увага приділялась питанням функціонування міс-цевих бюджетів, тут була закріплена самостійність місцевих рад народних депутатів у розробленні, затвердженні й виконанні міс-цевих бюджетів, не допускалось втручання вищих органів; зазна-чалось, що місцеві бюджети одних адміністративно-терито¬ріаль-них утворень не включаються до бюджетів інших. Чіткіше розмежування доходів і видатків місцевих бюджетів знайшло своє відображення в Бюджетному кодексі України. Набуття Україною незалежності дало новий поштовх до роз-витку інституту місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення. Так, у Конституції України, прийнятій 28 червня 1996 року, відображені основні права органів місцевого самовря-дування, пов’язані з їх фінансовим забезпеченням, а саме: затвердження місцевих бюджетів; контроль за виконанням місцевих бюджетів; запровадження місцевих податків і зборів.
Подальшому вдосконаленню місцевого самоврядування та поліп¬шенню його фінансового забезпечення сприяв Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятий 21 травня 1997 року відповідно до Конституції України. У ньому визначається система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, а фінансова незалежність самоврядування забезпечується місцевими бюджетами, які ство¬рюються відповідно до бюджетної системи країни. Слід наголосити, що до цього часу фінансова наука зосеред-жувала свою увагу на дослідженні сутності державного бюджету, а місцеві бюджети розглядалися як його складова частина. Це по¬в’язане з тим, що державний бюджет охоплював усі інші види бюджетів, які не були самостійними. У Бюджетному кодексі України (від 21 червня 2001 року) визначено, що «бюджет — це план утворення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, які здійснюються органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного пе- ріоду». У визначенні мова йде про документ, який установлює певний порядок утворення та використання фінансових ресурсів і належить відповідним органам влади. Таке тлумачення бюджету не розкриває його внутрішньої природи і не показує його особливостей, які притаманні місцевим бюджетам. Ґрунтовне та всебічне дослідження місцевих бюджетів проведене в праці О. П. Кириленко «Місцеві бюджети України», але і тут не розкривається сутність місцевих бюджетів. На нашу думку, при розкритті сутності місцевих бюджетів слід виходити з того, що місцеві бюджети, з одного боку, є складовою частиною бюджетної системи держави, а з іншого — складовою частиною місцевих фінансів і віддзеркалюють певну систему економічних відносин. Ці економічні відносини виникають у двох площинах: у процесі формування доходів різних рівнів місцевих бюджетів, і при їх використанні як цільових фондів грошових коштів місцевих органів самоврядування. Незважаючи на велику різницю між доходами і видатками місцевих бюджетів, характерним для цих двох напрямів є те, що вони — носії розподільних відносин і мають однакове призначення — найповніше задовольняти потреби регіону. У процесі розподілу вартості валового внутрішнього продукту шляхом формування та використання місцевих бюджетів грошові відносини виникають між бюд¬жетами середньої ланки та вищими бюджетами, підприєм¬ствами комунальної форми власності, закладами соціально-культур¬ної сфери та населенням регіону. Тому особливістю місцевих бюд-жетів є те, що вони відображають певну чітко обмежену частину грошових відносин, які функціонують на окремій території. Не менш важливою особливістю функціонування місцевих бюд¬жетів є те, що вони забезпечують матеріальну незалежність органів місцевого самоврядування, і безпосередньо їм підпорядковані. Це дає змогу місцевим органам самоврядування бути організаторами цих бюджетних відносин. Особливістю місцевих бюджетів є і те, що всі їх ланки органічно зв’язані не тільки між собою, а й з установами та підприємствами всіх форм власності, які функціонують на території регіону. Цей зв’язок проходить через два основні канали розподілу створеної вартості — надходженнями в бюджет і фінансуванням з бюджету. Сукупність особливостей розподільчих відносин, які виникають у процесі формування та використання місцевих бюджетів, дає можливість виділити їх з місцевих фінансів і бюджет¬ної системи країни в окрему економічну категорію. Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що місцеві бюд¬жети як економічна категорія відображають грошові відносини, що виникають між місцевими органами самоврядування та суб’єк¬та¬ми розподілу створеної вартості в процесі формування територіаль¬них фондів грошових коштів, які використовуються для соціально-екномічного розвитку регіонів та поліпшення добробуту їх населення. Бюджетні відносини матеріалізуються у формі грошових кош- тів тієї чи іншої території та оформлюються у вигляді плану. Як фінансовий план місцевий бюджет являє собою систему організованих органами місцевого самоврядування заходів щодо соціального й економічного розвитку регіону і складається з двох частин — доходів і видатків. Місцеві бюджети є основними фінан¬совими планами кожної адміністративно-територіальної одиниці, це пов’язано ще й з тим, що через місцеві бюджети перерозподіляється майже п’ята частина валового внутрішнього продукту країни. Слід зазначити, що створенню проектів місцевих бюджетів передує розроблення прогнозних показників плану економічно- го й соціального розвитку регіону, які є основою для складання проек¬тів бюджетів. Прогнозні показники плану економічного і соціального розвитку регіонів розробляються на підставі основ-них прогнозних макропоказників економічного й соціального ро-звитку України на плановий рік. Структура місцевих бюджетів складається відповідно до чин-ного Бюджетного кодексу України, де до місцевих бюджетів від-несено: республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети. Місцеві бюджети в Україні є найчисельнішою ланкою її бюджетної системи, їх кількість становить 11949, у тому числі республіканський бюджет Автономної Республіки Крим, 24 об-ласні бюджети, міські бюджети міст Києва і Севастополя, 165 бю䬬жетів міст обласного підпорядкування, 488 районних бюджетів, 277 бюджетів міст районного підпорядкування, 104 бюджети районів у містах, 787 селищних бюджетів і 10101 сільський бюджет. Сільські та селищні бюджети, а також бюджети міст районного підпорядкування і бюджети районів у містах є базовими бюдже-тами; бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, та районні бюджети, а також міські бюджети з районним поділом належать до централізованих місцевих бюджетів. Бюджети різних рівнів складаються із загального і спеціального фондів. В основу бюджетного устрою в Україні відповідно до Бюдже-т¬ного кодексу покладені такі принципи: • принцип єдності бюджету, що означає існування єдиного рахунка доходів і видатків кожної ланки бюджетної системи. Єдність бюджетної системи забезпечується також єдиною пра-вовою базою, єдиною бюджетною класифікацією, єдиною гро-шовою систе¬мою, єдиною соціально-економічною політикою; • принцип збалансованості — повноваження на здійснення витрат бюджету мають відповідати обсягу надходжень до бюд-жету на відповідний бюджетний період; • принцип самостійності — Державний бюджет України та місцеві бюджети є самостійними. Держава коштами Державного бюджету не несе відповідальності за бюджетні зобов’язання ор-ганів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування. Органи влади Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування коштами відповідних бюдже-тів не несуть відповідальності за бюджетні зобов’язання одне од-ного, а також за бюджетні зобов’язання держави; • принцип повноти — включенню до складу бюджетів підля-гають усі надходження до бюджетів та витрати бюджетів, що здійснюються відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, ор¬ганів місцевого самоврядування; • принцип обґрунтованості — бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку держа- ви та розрахунках надходжень до бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил; • принцип ефективності — при складанні та виконанні бюд-жетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досяг-нення запланованих цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів; • принцип субсидіарності — розподіл видів видатків між Дер-жав¬ним бюджетом та місцевими бюджетами, а також між міс-цевими бю䬬¬жетами має ґрунтуватись на максимально можливому наближен¬¬ні надання суспільних послуг до їх безпосереднього спо¬живача; • принцип цільового використання бюджетних коштів — бю-䬬жетні кошти використовуються тільки на цілі визначені бюджетними призначеннями; • принцип справедливості і неупередженості — будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; • принцип публічності та прозорості — Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання приймаються відповідними радами; • принцип відповідальності учасників бюджетного процесу — кожен учасник бюджетного процесу несе відповідальність за свої дії, або бездіяльність на кожній стадії бюджетного процесу. Основні права та обов’язки місцевих органів самоврядування щодо формування і використання місцевих бюджетів передбачені Конституцією України, Бюджетним кодексом України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також законодавством про податкову систему України. Згідно з цими законодавчими актами місцеві органи самоврядування мають право: самостійно розробляти, затверджувати і виконувати свої місцеві бюд¬жети, при цьому в процесі виконання бюджетів можуть вноситися відповідні корективи та уточнення, які приймаються в межах компетенції і в інтересах держави та населення відповідної території; визначати зі своїх бюджетів обсяг фінансування соціально-куль¬тур¬них закладів та планувати їх подальший розвиток у межах визначе-них бюджетних доходів, наданих дотацій, субвенцій і залучених коштів; визначати напрями використання коштів бюджетів на інвес¬тиції, власні цільові програми, а також спільні програми з органами влади інших адміністративно-територіальних одиниць; на зовнішньоекономічну діяльність, заходи щодо охорони навколишнього середовища, відновлення пам’яток природи і культури, благоустрій міст, селищ та сіл, утримання та капітальний ремонт житлового фон¬ду, об’єктів комунального призначення, мережі шляхів відповід¬ного підпорядкування, установ та закладів освіти, охорони здоров’я со- ціального забезпечення науки і культури, спорту, засобів масової інфор¬мації, на утримання органів державної влади та самоврядування, захист прав споживачів та на інші цілі. Крім того, місцеві органи самоврядування мають право в ме-жах наявних коштів збільшувати видатки на утримання житлово-комунального господарства, установ та закладів освіти, охорони здоров’я, соціального забезпечення, науки і культури, спорту, охо¬рони навколишнього природного середовища тощо. Місцеві органи самоврядування можуть визначати у встанов-леному порядку в межах додатково вишуканих протягом року коштів додаткові пільги на допомогу громадянам, які потребують соціального захисту. Обласні та районні органи самоврядування мають право роз-поділяти бюджетні кошти між територіальними громадами, ви-значати розміри дотацій, субвенцій бюджетам нижчого терито- ріального рівня та їх цільове використання, утворювати у складі свого бюджету резервні та інші цільові фонди, передбачені за- конодавством. Органи місцевого самоврядування мають право залучати до своїх бюджетів кошти інших бюджетів та підпри-ємств на договірних засадах для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Слід зазначити, що свої права на складання і виконання місцевих бюджетів обласні та ра-йонні ради делегують відповідним державним адміністраціям. Доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюд-жетів, вилученню не підлягають. Органи місцевого самовряду-вання мають право встановлювати місцеві податки і збори, які зараховуються до відповідних місцевих бюджетів. Організація бюджетного процесу починається з інструктивного листа про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний рік, який надходить з Міністерства фінансів України до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій та виконавчих органів відповідних рад, при цьому останні зобов’язані надавати необхідну інформацію Міністерству фінансів України для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників, а Верховній Раді України для перевірки достовірності цих розрахунків. Фінансові органи розробляють і доводять до головних розпо- ряд¬ників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних за- питів, а останні організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам у порядку та в терміни, установлені цими органами. Головні розпорядники бюджетних кош¬тів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих запитів, у яких має бути вся інформація, необхід- на для аналізу показників проекту місцевого бюджету, згідно з вимогами місцевих фінансових органів. Місцеві фінансові органи на будь-якому етапі складання і розгляду проектів місцевих бюд-жетів проводять аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпоряд¬ником бюджетних коштів, з погляду його відповідності меті, пріоритетності, а також дієвості та ефективності використання бюд¬жетних коштів. На підставі аналізу керівник місцевого фінансового органу приймає рішення про включення бюджетного запиту до пропозиції проекту місцевого бюджету перед поданням його на розгляд державним адміністраціям та виконавчим органам відповідних рад. У тижневий термін після ухвалення проекту Закону про Дер-жавний бюджет України в другому читанні Кабінет Міністрів України доводить місцевим державним адміністраціям відповід-них рад прийняті Верховною Радою України положення та показ-ники міжбюджетних відносин (обсяги бюджетних трансфертів для відповідних бюджетів і текстові статті, що визначають особ-ливості міжбюджетних відносин на наступний бюджетний пе- ріод), на підставі яких місцеві держадміністрації готують проекти рішень про відповідні місцеві бюджети. Складанню проектів місцевих бюджетів передує розроблення прогнозних показників плану економічного і соціального розвит-ку відповідних територіальних одиниць. Ці показники є основою для створення проектів їх бюджетів. Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії відповідної ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, чи вико-нав¬чим органом відповідної ради. Разом з ним необхідно по-давати: • пояснювальну записку до проекту рішення, яка має місти- ти: інформацію про соціально-економічний стан адміністратив-но-тери¬торіальної одиниці і прогноз його розвитку на наступний бюд¬жетний період, які покладені в основу проекту місцевого бюджету; оцінку надходження доходів; пояснення до основних положень проекту місцевого бюджету, включаючи аналіз прогнозних обсягів видатків; обґрунтовані бюджетні показники за попередній, поточний і наступний бюджетні періоди, з виділенням особливостей між¬бюджетних відносин і інформацією щодо погашення боргу; • прогноз показників відповідного бюджету за основними ви-дами доходів, видатків та фінансування на три бюджетні періоди; • проект зведеного бюджету району, міста з районним поді-лом; • показники видатків, необхідні на наступні бюджетні періоди для завершення проектів, що враховані в бюджеті, за умов, що реалізація триває більше одного бюджетного періоду; • перелік інвестиційних програм на бюджетний період та на наступні три бюджетні періоди; • інформація про хід виконання відповідного бюджету за по-точний рік; • пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету. При складанні проекту рішення про місцевий бюджет визна-чається загальна суму доходів і видатків (з розподілом на загаль-ний та спеціальний фонди), а також з розподілом видатків на по-точні і капітальні, крім того, показується граничний обсяг річ-ного дефіциту або профіциту бюджету і боргу на кінець наступного бюджетного періоду, бюджетні призначення голов-ним розпорядникам коштів за бюджетною класифікацією, приз-начення міжбюджетних трансфертів, перелік захищених статей. Затвердження централізованих місцевих бюджетів відбувається відповідною радою не пізніше, ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України, а бюджетів районів у містах, селищ або сіл, не пізніше, ніж у двотиж¬невий термін після затвердження районного чи міського бюджету. Якщо до початку нового бюджетного періоду не прийнято ві-дповідне рішення про місцевий бюджет, то місцеві державні ад-міністрації мають право здійснювати видатки з відповідного бю-джету лише на цілі, які визначені бюджетом попереднього періоду, при цьому щомісячні видатки не можуть перевищувати 1/12 обсягів видатків. Проводити капітальні видатки до прийнят-тя рішення про бюджет забороняється. Виконання місцевих бюджетів здійснює Рада міністрів Ав- тономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації і вико-навчі органи відповідних рад. Казначейське обслуговування міс-цевих бюджетів здійснюється територіальними органами Дер-жа⬬ного казначейства України. Місцеві бюджети виконуються згідно з розписом, затвердженим керівником місцевого фінансового органу, який протягом бюджетного періоду забезпечує відповідність розпису місцевого бюджету встановленим бюджетним призначенням. Під час виконання місцевого бюджету фінансовий орган здійснює його прогнозування та аналіз доходів і видатків. Податки, збори та інші надходження до доходів місцевого бюджету зараховуються безпосередньо на рахунок відповідного бюджету, відкритий у територіальному органі Державного казначейства України. Рішення про внесення змін до місцевого бюджету ухвалюєть-ся відповідною радою за поданням офіційного висновку місцево-го фінансового органу про перевиконання або невиконання до- ход¬ної частини загального фонду місцевого бюджету, який ро-биться за підсумками трьох кварталів його виконання і при умо-ві, що фактичне виконання бюджету буде більше або менше пла-нового на 15%. Періодичність, структура та терміни подання звітності про виконання місцевих бюджетів визначаються Державним казначейством України відповідно до вимог Бюджетного кодексу України. Територіальні органи Державного казначейства України складають та подають відповідним місцевим органам баланси, звіти про виконання місцевих бюджетів. Квартальні та річні звіти про виконання місцевого бюджету подаються до Верховної Ради Автономної Республіки Крим або іншої відповідної ради Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією, виконавчими органами відповідної ради чи міськими, селищними виконавчими органами або сільськими головами, коли немає виконавчих органів, у двомісячний строк після завершення бюджетного періоду. Перевірка звіту здійснюється Рахунковою палатою Автономної Республіки Крим чи комісією з питань бюджету відповідної ради, після чого ці ради затверджують звіт про виконання бюджету або прий¬мають інше рішення з цього приводу.
|