|
Нинішня система міжбюджетних відносин в Україні поєднує в со¬бі як інструменти, що склалися в бюджетній практиці колишніх СРСР і УРСР, так і ті інструменти, які введені вже в період 90-х років. Розвиток і відновлення інструментів міжбюджетних відносин в Україні почалися лише після виведення в 1990 році місцевих бюд¬жетів зі складу державного бюджету, а бюджетів місцевого самоврядування — зі складу бюджетів регіональних органів вла-ди. Вивчення й аналіз різних поглядів на місце міжбюджетних відносин у фінансовій і бюджетній системах держави, а також напряму їх удосконалення дають підстави для обґрунтування цілей і способів регулювання взаємодії між окремими ланками бюд¬жетної системи держави. Для розуміння сутності розподілу делегованих державних по-вноважень між різними рівнями місцевого самоврядування, мож-ливо виділити три групи критеріїв. Перша група — видатки, пов’язані з функціонуванням бю䬬-жетних установ, які забезпечують часткове виконання мінімаль-них соціальних послуг, гарантованих державою і розташованих найближче до споживачів (медичні пункти, амбулаторії, початкові школи, сільські та селищні клуби тощо). Друга група — видатки, пов’язані з функціонуванням бюд¬жет-них установ, які забезпечують мінімальні соціальні послуги, гарантовані державою для всіх громадян України відповідно до норм та стандартів, визначених державою (середні школи, лі- карні широкого профілю, клуби, палаци культури, бібліотеки, стадіо¬ни тощо). Третя група — видатки, пов’язані з функціонуванням бюд-жет¬них установ, які забезпечують гарантовані державою мі- німальні соціальні послуги для окремих категорій громадян, або видатки на виконання спеціальних програм, потреба в яких існує в усіх регіонах України (школи-інтернати, спе- ціалізовані лікарні, облас¬ні бібліотеки, театри, філармонії тощо). Видатки першої групи забезпечуються радами міст, селищ, сіл відповідно до виділених державою бюджетних ресурсів. Видатки другої групи в повному обсязі забезпечуються мі-ськими радами міст обласного значення та районними радами, які виступають з цих питань від імені територіальних громад міст, селищ, сіл, що передали їм делеговані державні повно- важення. Видатки третьої групи забезпечуються в повному обсязі обла-с¬ними радами. До делегованих державних повноважень, які виконуються за рахунок коштів обласних бюджетів, належать: 1) освіта; 2) охорона здоров’я; 3) соціальний захист та соціальне забезпечення; 4) культура і мистецтво; 5) фізична культура і спорт. До делегованих державних повноважень, які виконуються за рахунок коштів районних та міських міст обласного значення бюджетів, належить: 1) управління; 2) освіта; 3) охорона здоров’я; 4) соціальний захист та соціальне забезпечення; 5) житлово-комунальне господарство; 6) культура і мистецтво; 7) фізична культура і спорт. Розподіл делегованих державних повноважень між районним бюджетом та бюджетами міст районного значення, селищ, сіл виз¬начається районною радою. Розподіл видатків між бюджетними установами одного типу здійснюється районною чи міською міста обласного значення ра-дою пропорційно відповідно до узагальнених показників, визна-чених галузевими нормами та стандартами. Територіальні громади сіл, селищ і міст можуть об’єднува- ти на договірних засадах власні кошти бюджетів для виконання спіль¬них проектів або для спільного фінансування (утримання) ор¬ганізацій і установ, що перебувають у комунальній власності. Міські ради міст обласного значення можуть передати части-ну делегованих державних повноважень районній раді. Районні ради можуть передати частину делегованих державних повнова-жень міській раді міста обласного значення. Ця передача здійс-нюється рішенням відповідної міської та районної ради і оформ-ляється договором сторін. Договором передбачаються конкретні умови надання стороною, якій передаються повноваження, меш-канцям міст обласного значення та районів, повноваження яких передаються, соціальних послуг відповідно до гарантованих державою норм та стандартів. Якщо іншого не обумовлено спільною угодою, розмір переда-них коштів на виконання делегованих повноважень пропорцій-ний кількості користувачів суспільних послуг. Міські ради міст обласного значення та районні ради можуть передати виконання частини власних повноважень обласній раді. Передача здійснюється за рішенням відповідних рад на договір-них засадах. Сільські, селищні та міські ради міст районного значення мо-жуть передати всі або деякі свої повноваження районній раді чи іншій територіальній громаді. Міські ради міст обласного значення та районні ради можуть передати частину делегованих державних повноважень обласній раді і, навпаки, обласна рада може передати частину делегованих державних повноважень міській раді міста обласного значення чи районній раді. Передача здійснюється за рішенням відповідних рад на договірних засадах. При передачі функцій з виконання власних та делегованих державних повноважень від надавача до отримувача відповідні бюджетні ресурси передаються у вигляді трансферту відповідно до угоди. При цьому в доходній частині бюджету надавача пе-редбачаються джерела забезпечення виконання функцій, розра-ховані по делегованих державних повноваженнях, а у видатковій частині бюджету передбачається трансферт до відповідного бю-д¬жету отримувача. У бюджеті отримувача в доходній частині пе-редбачається відповідний трансферт, а у видатковій частині ви-датки на виконання переданих функцій або проектів. У випадку, якщо на території міст обласного значення чи ра-йону розташовані бюджетні установи, що надають соціальні пос-луги загального призначення та утримуються безпосередньо з Державного бюджету України, з відповідного бюджету самовря-дування надається трансферт до Державного бюджету України. У випадку, якщо на території області розташовані бюджетні установи, що надають соціальні послуги спеціального призна-чення та утримуються безпосередньо з Державного бюджету Ук-раїни, з обласного бюджету надається трансферт до Державного бюджету України. Процес децентралізації державної влади має супроводжувати-ся передаванням частини керівних повноважень по вертикалі управління, розширенням самостійності у вирішенні проблем со-ціально-економічного розвитку території місцевими органами влади. У результаті даного процесу формується система органів управління потоками бюджетних ресурсів, до компетенції яких належить право вирішення питань про розміри, напрями, термі-ни, механізми використання цих ресурсів. Взаємозв’язок органів влади і управління виявляється в необхідності фінансування єди-них суспільних потреб, у кількісному і якісному розмежуванні бюджетних ресурсів між адміністративно-територіальними оди-ницями і по вертикалі державного управління. У процесі пе- рерозподілу фінансових ресурсів бюджетною системою виділя-ються такі основні типи відносин між бюджетами різних рівнів (схема 14): 1) розподіл витрат відповідно до розподілу повноважень між виконавчою державною владою та органами місцевого самовря-дування; 2) забезпечення місцевих бюджетів дохідними джерелами для виконання власних і делегованих державою фінансових зо-бов’язань; 3) перерозподіл через Державний бюджет фінансових ресурсів від «багатих» у фінансовому розумінні регіонів «бі-дним»; 4) формування умов для збільшення зацікавленості органів місцевого самоврядування в мобілізації доходів; 5) використання у процесі виконання бюджету різних форм і методів взаємодії між Державним і місцевим бюджетами.
Саме ця взаємозалежність, що виникає між бюджетами різно-го рівня, а також органами влади одного рівня з приводу пере-розподілу і використання фінансових ресурсів, відображає сферу дії міжбюджетних відносин. Оскільки міжбюджетні відносини відображають визначену взаємозалежність ланок бюджетної сис-теми держави, можна сформулювати таке їх визначення: «Між-бюджетні відносини в Україні — це спеціалізована форма взає-мозв’язків і взаємозалежностей між місцевими бюджетами і Державним бюджетом України, а також між окремими рівнями системи місцевих бюджетів». У свою чергу, об’єктом міжбюдже-т¬них відносин виступають фінансові ресурси, що розподіляються між бюджетами різних рівнів для усунення диспропорцій в еко-номічному розвитку регіонів. Таким чином, міжбюджетні відно-сини об’єктивно зумовлені тим, що, як і будь-які фінансові від-носини, виникають через суспільну потребу в перерозподілі бю-джетних ресурсів на користь бюджетів, що в меншій мірі забезпечені чи мають у цей час більшу потребу в коштах. Цілісне функціонування бюджетної системи забезпечується взаємодією всіх її ланок. При цьому однією з ознак бюджетної системи як виду соціальних систем є існування в ній різних за рі-в¬нем, часто не погоджених між собою цілей. Причиною цього є відмінності між метою формування та використання ресурсів різ-них бюджетів і потребами розвитку окремих територіальних гро-мад і країни в цілому. Функцію узгодження й упорядкування ная-вних потреб і фінансових можливостей усіх бюджетів і, відповід¬-но, повернення бюджетної системи до стану відносної рівноваги виконує регулювання. Стан рівноваги бюджетної системи дося-гається за умови рівномірного і пропорційного забезпечення ре-сурсами і відповідного здійснення витрат кожною її ланкою. В Україні традиційно використовують такі інструменти бюд-жетного регулювання: • власні доходи; • відсоткові відрахування від загальнодержавних податків і доходів (регулюючі і закріплені доходи); • бюджетні трансферти (бюджетні дотації, субсидії і субвен-ції, вилучення коштів до Державного бюджету України, міжбюд-жетні взаєморозрахунки); • бюджетні позички. Власні доходи — це доходи (податкові і неподаткові надход-ження), що формуються і використовуються місцевими органами влади на підвідомчій їй території. Перелік власних доходів в Україні законодавчо не визначений (крім деяких місцевих подат-ків і зборів). Тому органи місцевого самоврядування повинні са-мостійно планувати власні доходи і постійно прагнути до збіль-шення їхньої частки в загальній сумі надходжень. Відповідно до наведеної класифікації відсоткові відрахування передбачають надходження в місцеві бюджети частини загально-державних податків і доходів, що стягуються на даній території. Залежно від розміру надходжень до місцевого бюджету в проце-н¬т¬ному відношенні (повний чи частковий) загальнодержавні доходи (податки і збори) можна розділити на закріплені і регулюючі. Закріплені доходи — це доходи, що цілком у визначеній час-тині закріплюються за тим чи іншим бюджетом. Перелік закріп-лених доходів місцевих бюджетів України визначається законо-давством. Регульовані доходи — це доходи, що на пайовій основі розпо-діляються між усіма ланками бюджетної системи України. Пере-лік регульованих доходів визначається законодавством України про бюджетну систему і про місцеві органи влади. Перелік регу-льованих доходів уточнюється в процесі прийняття щорічних за-конів про Державний бюджет України. З інструментом регульо-ваних доходів тісно пов’язаний ще один інструмент міжбюджет-них взаємовідносин — нормативи відрахувань від регульованих доходів. Бюджетні дотації — це трансферні ресурси, що передаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого адміністративного рівня місцевим бюджетам нижчого адміністративного рівня безповоротно для збалансування їхніх доходів і витрат. Дотація не може мати цільового призначення. Вона може вважатися одним з дохідних джерел міс¬цевих бюджетів, що використовують її на цілі, визначені органами місцевого самоврядування. Бюджетні субсидії — це трансферні ресурси, що надаються з державного бюджету місцевим бюджетам, чи з місцевих бюдже-тів вищого адміністративного рівня до місцевих бюджетів ниж-чого адміністративного рівня на фінансування цільових витрат. Обсяги бюджетних субсидій, що надаються тій чи іншій терито-рії у принципі мають бути зв’язані з обсягами її витрат на фінан-сування делегованих повноважень. Під бюджетною субвенцією розуміють трансферні ресурси, що передаються з Державного бюджету місцевим бюджетам, чи з місцевих бюджетів вищого рівня до місцевих бюджетів нижчого адміністративного рівня на фінансування цільових витрат і які підлягають обов’язковому поверненню у випадку нецільового використання. Бюджетні субвенції необхідно спрямовувати в міс¬цеві бюджети розвитку, тому що вони мають стати основною фор¬мою державної фінансової підтримки інвестиційної діяльності місцевих органів влади. Обсяги надання бюджетних субвенцій мають визначатися для кожної територіальної одиниці з ураху-ванням цілей державної регіональної фінансової політики, збли-ження і вирівнювання рівнів розвитку окремих регіонів України. Законодавством України передбачені такі типи бюджетних трансфертів бюджетам місцевого самоврядування: 1. Трансферти з Державного бюджету України: а) бюджетна дотація для фінансування делегованих держав-них повноважень бюджету Автономної Республіки Крим, об-ласним, районним бюджетам та бюджетам міст обласного зна-чення; б) бюджетна субвенція на фінансування спеціальних соціаль-них послуг, які держава надає населенню; в) бюджетна субвенція на компенсацію втрат доходів бюдже-тів самоврядування на виконання власних повноважень унаслі-док надання пільг, установлених державою; г) цільова бюджетна субвенція на виконання інвестиційних проектів; ґ) бюджетна субвенція на виконання містом Києвом функцій столиці України; д) цільова бюджетна субвенція для районів, визначених як зона надзвичайної екологічної ситуації відповідно до законів України; е) бюджетна субвенція на виконання містом Севастополем функ¬цій головної військово-морської бази України та компен-сації втрат, пов’язаних з розміщення військової бази іноземної дер¬жави; є) інші бюджетні субвенції. 2. Трансферти між бюджетами місцевого самоврядування: а) бюджетні субвенції на утримання об’єктів спільного корис-тування чи ліквідації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного користування; б) бюджетна субвенція на виконання функцій, передбачених повноваженнями територіальних громад міст, селищ та сіл; в) цільова бюджетна субвенція на виконання інвестиційних проектів; г) інші бюджетні субвенції. 3. Бюджетні дотації для фінансування делегованих державних повноважень бюджету Автономної Республіки Крим, обласним, районним бюджетам та бюджетам міст обласного значення. Бюджетна субвенція на фінансування спеціальних державних соціальних послуг населенню надається бюджетам самовряду-вання для фінансування спеціальних соціальних послуг, якими користується певна група населення України, і допомоги, розмір якої визначений законодавством. Розрахунок бюджетної субвен-ції проводиться прямим обчисленням потреби у видатках на під-ставі встановленої кількості споживачів відповідних соціально-культурних програм чи послуг та їх вартості. Для надання бюд-жетної субвенції на компенсацію втрат доходів бюджетів самов-рядування на виконання власних повноважень унаслідок надання пільг, встановлених державою в Державному бюджеті Ук- раїни, окремою статтею передбачається формування відповідних кош¬тів. Цільові бюджетні субвенції для районів, визначених як зона надзвичайної екологічної ситуації, надаються для подолання нас-лідків стихійних лих, техногенних катастроф, воєнних дій тощо, збитки від яких та вартість необхідних першочергових заходів з подолання яких перевищують 1% від обсягу видатків державного бюджету на відповідний бюджетний період. Цільові бюджетні субвенції на виконання інвестиційних прое-к¬тів надаються до бюджетів самоврядування, мають цільове спрямування, визначене умовами їх надання. Бюджетні субвенції на виконання спеціальних функцій міст Києва і Севастополя спрямовуються виключно на виконання цих функцій. Розмір бюджетної субвенції визначається Вер- хов¬ною Радою України при затвердженні закону про Державний бюджет України на відповідний бюджетний період і не може бути більшим за 30% доходної частини бюджету власних повноважень. У видатковій частині бюджету власних повно-важень міст Києва і Севастополя вказуються програми, спря-мовані на здійснення ними спеціальних функцій, визначених відповідними законами. Бюджетна субвенція на утримання об’єктів спільного корис-тування чи на ліквідацію негативних наслідків діяльності об’єк¬тів спільного користування надається з одного бюджету самовря-дування до іншого з метою компенсації фактичних видатків з відповідного бюджету на утримання об’єктів спільного користу-вання. Умови утримання об’єктів спільного користування чи лік-відації негативних наслідків діяльності об’єктів спільного корис-тування та надання бюджетної субвенції визначаються договором між надавачем та отримувачем. Бюджетні субвенції на виконання функцій щодо власних пов-новажень територіальних громад міст, селищ та сіл надаються з метою виконання функцій із власних повноважень міст, селищ, сіл. Умови та порядок надання бюджетної субвенції визначають-ся відповідною угодою сторін. Цільові бюджетні субвенції на виконання інвестиційних прое-к¬тів надаються з одного бюджету самоврядування до іншого на підставі договору між надавачем та отримувачем. Право власності на споруджений об’єкт установлюється пропорційно до пайової участі сторін, якщо інше не передбачене договором. Порядок надання цільових бюджетних субвенцій на виконання інвестиційних проектів установлюється договором між надавачем та отримувачем. Внески до державного бюджету України — це кошти, що пе-редаються адміністративно-територіальними одиницями в Дер-жавний бюджет в обсягах, визначених законом про Державний бюджет України на поточний рік. Як інструмент міжбюджетних взаємовідносин використовуються з 1994 року. В Україні відсут-ня правова база, яка б регламентувала порядок застосування цьо-го інструменту міжбюджетних відносин. З 1998 року почав вико-ристовуватися такий інструмент, як офіційні трансферти, тобто кошти, що передаються з Державного бюджету України місце-вим бюджетам, і кошти, що передаються Державному бюджету з бюджетів областей і міст Києва та Севастополя. Як інструмент організації міжбюджетних відносин в Україні використовуються і міжбюджетні взаєморозрахунки для пере-розподілу фінансових ресурсів між рівнями бюджетної системи в процесі виконання Державного і місцевого бюджетів. Бюджетні позички надаються з Державного бюджету України місцевим бюджетам для покриття тимчасових касових розривів у процесі виконання бюджету, вони підлягають поверненню протя-гом поточного бюджетного року. З місцевих бюджетів вищого територіального рівня можуть надаватися відповідні бюджетні позички органам влади територій нижчого рівня. Для обласних і районних бюджетів Конституцією України пе-редбачено такі інструменти міжбюджетних взаємовідносин, як кошти державного бюджету на формування обласних і районних бюд¬жетів і кошти місцевих бюджетів, що залучаються до обласних і районних бюджетів на договірних засадах. У статті 143 Конституції України передбачений і такий інструмент як кошти обласних і районних бюджетів для розподілу між територіальни-ми громадами. Як бюджетні дотації, так і субвенції мають надаватися на єди-них для всіх суб’єктів міжбюджетних відносин засадах з викори-станням простої і зрозумілої методики. Це дасть змогу усунути таку суттєву ваду, як непрозорість системи бюджетного регулю-вання в цілому і порядку надання фінансової допомоги місцевим бюджетам зокрема. Нині на процес визначення конкретних роз-мірів бюджетних дотацій впливають не об’єктивні, а більшою мі-рою суб’єктивні чинники. Відсутність єдиних критеріїв, на підс-таві яких здійснюється визначення розмірів бюджетних дотацій і субвенцій, ставить їх у нерівні умови, посилює фінансову залеж-ність місцевих органів самоврядування від рішень центру. Остаточне збалансування бюджетів відбувається наприкінці бюджетного року за допомогою взаєморозрахунків по вертикалі між Державним і місцевим бюджетами. При цьому обсяги охоп-лених регулюванням заходів залежать від механізмів викорис-тання тих чи інших регулюючих методів, насамперед бюджетних трансфертів. Тому оптимальним варіантом регулювання міжбю-д¬жетних відносин видається закріплення в процесі бюджетного планування порядку рівномірного, пропорційного надходження бюджетних трансфертів протягом усього бюджетного року і від-сутність небажаних коректив. Таким чином, регулювання між-бюджетних відносин як елемент бюджетного процесу застосову-ється на всіх його етапах, крім останнього (складання, розгляд і затвердження звіту про виконання бюджету), відрізняючи визна-ченими особливостями застосування тих чи інших методів. Від-значимо, що заходи щодо регламентації й упорядкування пере-розподілу ресурсів між ланками бюджетної системи є необхід-ною складовою механізму вирішення завдань кожної стадії бюд-жетного процесу і забезпечують можливість переходу від одного етапу до іншого. Так, розрахунок і прийняття плану регулювання бюджетів є необхідною умовою завершення бюджетного плану-вання, що дає змогу, у свою чергу, перейти до виконання Держа-вного і місцевого бюджетів. Проведення балансуючого взаєморо-зрахунку між Державним і місцевим бюджетами після завер-шення бюджетного року дає підставу до фактичного переходу від етапу виконання бюджетів до етапу складання, розгляду і затверд¬ження звіту про виконання. У зв’язку з вищевикладеним стає зрозумілим взаємозв’язок окремих методів регулювання міжбюджетних відносин, істотний вплив специфіки застосування одного з них на масштаби використання іншого. Так, уніфікація нормативів відрахувань до місцевих бюджетів від загальнодержавних податків, за умови збереження значних розходжень між окремими територіями в розмірах їхніх надходжень, не вирішує проблеми абсолютного збалансування бюджетів нижчого рівня. Вона лише посилює їхню диференціацію рівня витрат бюджетних ресурсів на одного жителя адміністративно-територіальної одиниці. Тому для досягнення цілей регулювання міжбюджетних відносин засто-совуються інші методи — дотації, субвенції і т. і. Таким чином, провідною формою організації міжбюджетних відносин залишається розмежування джерел доходів між ланками бюд-жетної системи відповідно до розподілу владних повнова¬- жень. Першим кроком на шляху до створення чіткої та зрозумілої системи надання бюджетних трансфертів є перехід до визначення обсягів видатків місцевих бюджетів за основними напрямами делегованих повноважень на основі узагальнених нормативів бюд¬жетної забезпеченості в розрахунку на душу населення. Це стосується таких видатків, як охорона здоров’я, освіта (на одного учня), соціальний захист, компенсації органам самоврядування за виконання делегованих повноважень, культура, фізична культура і спорт. В основу розрахунку нормативів бюджетної забезпеченості мають бути покладені такі соціальні показники, як забезпеченість регіону населення кадрами відповідних професій (лікарі, педаго-ги, соціальні працівники тощо), норми забезпечення продуктами харчування, товарами широкого вжитку, послугами та ін. Нормативи бюджетної забезпеченості мають розраховуватись окремо по кожній з бюджетних галузей (видів суспільних пос-луг), що сприятиме обґрунтованому розподілу ресурсів у галузе-вому розрізі. Аби здійснювати фінансове вирівнювання та максимально враховувати вплив об’єктивних чинників на рівень бюджетної забезпеченості необхідно провести групування територій країни з урахуванням економічного та соціального розвитку адміністра-тивно-територіальних утворень, природнокліматичних умов і де-мографічних особливостей тощо. Наступним кроком до використання формульного підходу у фінансовому вирівнюванні стане розроблення групових нормативів бюджетної забезпеченості, які мають бути стабільними та тривалими. Серйозніший недолік діючого механізму бюджетного регулю-вання полягає в тому, що застосовуються не взаємозалежні, а різ-номанітні до того ж не регламентовані відповідними нормами, форми перерозподілу бюджетних коштів. Тому сфера дії кожного з інструментів бюджетного регулювання, їхнє об’єднання, конкретні розміри фінансових ресурсів, що перерозподіляються, щораз визначаються по-різному, індивідуально. У результаті вплив цих методів призводить до адміністрування і суб’єктивізму при прийнятті конкретних рішень. Отже, необхідно виробити єдині критерії організації всіх видів фінансової допомоги, максимально реалізувати потенціал їхнього цілеспрямованого впливу на економіку регіону. Фінансову допомогу регіонам потрібно надавати так, щоб спонукувати органи місцевого самоврядування розширювати власну дохідну базу, розвивати інвестиційну активність, структурно перебудовувати економіку регіонів.
|